海外高层次人才引进计划实施情况及其政策优化研究

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中美竞争格局下，我国海外高层次人才引进面临新挑战新问题，系统调研全国及地方政府海外高层次人才引进计划发展及实施现状，从理论上阐释高层次人才回流成长发展的规律性，进一步把脉新时期海外引才和用才中存在的问题和不足，对于全面应对美国人才跨国服务限制，吸引和集聚更多的海外高层次科技人才，具有重要的现实意义。

《海外高层次人才引进计划实施情况及其政策优化研究》，基于大量的实证研究和统计分析写作而成。内容涉及：海外高层次人才引进计划的发展趋势及其创新成效、中美竞争格局下我国海外高层次人才引进面临的新挑战新问题、美国、日本等国海外人才引进的主要做法及其启示、完善和优化我国海外高层次人才引进计划的政策建议等。

首先，报告依据各个阶段海外高层次人才计划相关政策以及历年引进人才的相关统计数据，分析了国家层面高层次人才引进计划的发展变动的基本特征和实施创新成效。基于全国29个省市政府出台的海外人才计划，梳理了各省市引才标准、工作条件及生活保障条件的差异性以及引才效果的区域差异，分析了深化推进人才分类推进改革的政策与实施难点及其社会影响。报告认为，自2018年实施海外高层次人才引进计划以来，成效显著，海外高层次人才引进数量逐年增长，其已成为我国创新发展的核心支撑，在推动一带一路和全球科创中心等国家战略及科技创新发展领域作出了显著贡献。但各省市陆续出台了具有地方特色的引才计划，在引才标准、工作条件和生活保障条件上存在较大的区域差异。

其次，报告采用案例分析方法，对中美竞争格局下国际环境变化对我国海外引才的影响进行了深入分析。报告分析了美国限制华裔人才跨国服务的主要理由，解读了美国国会对科技人才跨国服务提出严格的限制的最新规定，报告美国认为，“千人计划”头衔渐已成为在美华人专家的高危标签。最近通过的美国“2019年国防授权法案”也提出了针对入选我国人才计划的在美科技人才的限制性规定。美国关于科技人才争夺的动向对我国继续吸引海外高层次人才报效祖国的方式提出了挑战。

再次，报告采用抽样问卷调查和个体访谈、集体座谈等方式，评价了上海吸引海外高层次人才，以及创新创业环境的优势与不足。报告指出，海外科技人才归国首选上海的比重较高，对上海综合发展环境较为认可，但在西方国家限制人才跨国服务的背景下，创新人才集聚的政策环境仍有待进一步优化。

报告总结分析了不同层次、不同地区海外高层次人才计划设计及实施推进中面临的发展瓶颈及政策难点。主要表现为：

1．国家层面的海外高层次人才引进计划设计理念过于强调自我，实施程序及宣传方式过于“透明”，为美国反制中国输送了“炮弹”，引才具有潜在的政治和左边法律右边风险。近年来，美国FBI频频发难入选我国“千人计划”的华裔专家，暴露出相关人才政策的不足：一是，政策设计过于侧重需求导向，对引进人才来源国的态度及可能的制约措施缺乏预见性和战略性的判断。二是，公示和公开发布入选千人计划的专家名单，为美国精准打击提供了“炮弹”。三是，对职务发明等问题缺乏有效约定，易引发专利归属等左边法律右边风险。四是，2018年5月发布的长江学者等高层次人才引进计划，增设了风险评估机制，但由于专利和知识产权相关协议属于商业机密，很难从公开途径获取相关知识，用人单位实施操作存在一定难度。

2．省级层面海外人才引进的标准、工作条件和保障条件存在区域差异，深化分类评价机制存在障碍，引发区域人才引进无序恶性竞争，区域间高层次人才资源差距可能进一步拉大。一是，各省市以工作条件和生活保障条件作为人才引进的“筹码”，引发地区之间“人才需求”与“支付能力”的冲突。人才资源差距的拉大无疑将会阻碍国家实现区域间均衡发展的努力。二是，人才引进政策实施周期相对集中，造成地区之间无序竞争。以“竞价方式”获得的高层次人才与原有人才之间的融合也相对困难。三是，单个省份人才引进政策，人才引进规模小，实施时间短，人才引进标准弹性较大，“高度”不高，实施效果存疑，四是深化人才分类评价机制。

3．上海全球卓越城市建设定位，需要集聚更多的海外高层次人才，但现阶段有助于海外高层次人才集聚和创新发展的政策环境尚未有效形成。调查显示，上海科创企业对海外高层次人才的需求急剧增加，但现阶段政府对海外高层次人才发展及流迁的趋势缺乏总体把握和规律性认识，在人才引进时过于笼统地强调“高层次”，对于引进者的结构特征、专业相关度等的关注明显不够。超过半数的受访企业表示对相关人才政策的感受度不高、受益面有限，总之有助于海外人才引进、留用、发展的生态环境尚未有效形成。

最后，报告指出，要应对美国的人才战略封锁，吸引和激励更多的海外高层次人才为国家战略及地方社会经济发展服务，必须改变政策设计的单一思维，基于供需结合的原理，通过加强顶层设计，构建多层次、多维度立体化的政策和服务体系。具体的对策建议包括：

1．借鉴美国、日本等国发展经验，通过与国际合作吸引和集聚海外高层次人才。建立科研研究平台吸引海外高层次人才；鼓励企业设立研究基金为海外科技人才提供良好的资助条件，通过与国外的联合研究招募海外人才；建设国际化的高等教育基地集聚世界顶级研究人才在海外设立研发中心，加强跨国科研和教育合作交流。

2．加强顶层设计，优化国家层面的海外引才政策环境。一要健全和完善不同层级人才管理、人才评价、人才安全、人才激励保障于一体的海外引才政策左边法律右边体系。将人才安全相关内容纳入政策顶层设计范畴，构建安全引才和用才的体制机制，建立引进人才的合规和左边法律右边意识培训机制，减少以政府为主导的人才柔性引进方式，改为由用人单位在不减少待遇基础上与海外人才自主合作，淡化国家意志。三要采用更为隐蔽的方式引进核心和关键领域的海外高层次人才。

3．加大学术评价体系改革和社会评价的引导，深化人才分类评价机制改革。一要加快构建基于学术共同体的科研评价体系，构建以创新和质量为导向的绩效评价体系；二要着力构建大数据技术支撑的人才引进培育和开发利用机制；三要加大对承担国家关键领域核心技术攻关任务科研人员的薪酬激励，完善人才流动的管理服务机制；四要引入市场与社会人才激励体系，建立健全“人才”验真评价机制。在评选标准上，以科研创新为核心，根据不同的科研和学科性质，制定分门别类的评价指标；在评选方法上，推行严格的回避制度，提高评审信度。在待遇落实上，从“一次性奖励”转向“分期培养”模式；在评估方式上，实行跟踪评估和动态淘汰制度。

4．加强分类指导，改善区域引才公平竞争的发展环境。一要加强国家层面人才引进政策对中西部地区的“转移支付”功能，实现人才在区域之间的良性竞争与合理流动。二要实现从“待遇”引人到“事业”引人的转变，加快营造公平、公正的人才发展机制与环境。

5．多元激励与分类评价有机结合，优化上海高层次人才集聚创新的政策环境。一要以个性化的举措推动人才高地升级为人才高峰，把上海人才生态的综合优势变为国际人才争夺战的胜势。二要加快出台“上海人才分类评价机制改革的实施方案”，构建以创新和质量为导向的人才绩效评价体系，构建大数据技术支撑的人才引进培育和开发利用机制，健全“人才”验真评价机制。三要构建适合不同类型人才的梯度性、衔接性与倾向性的创新创业人才落户政策和管理机制，满足创新人才多元化发展和多样化的服务需求；四要借鉴外资人力资源中介机构的跨国服务经验与新型业务模式，建设完善的专业化、网络化、国际化的海外人才交流与储备体系。

主要完成人：吴瑞君、朱军文、谷人旭、陈程、薛琪薪、张美丽

完成时间：2018年⊥1110⊥月