公房拆迁中“居住困难人员”的法律地位及补偿标准

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一、争议性质

　　

公有房屋拆迁中，已经被拆迁人认定为居住困难的人员，是否应该属于被安置人？是否还应审查其同住人资格？该如何补偿？

　　

　　

二、案情简介

　　

案情一：

　　

　　

　　

方某甲、方某乙、方某丙、方某丁系兄弟姐妹关系，上海市杨浦区杨树浦路XXX弄XXX号房屋原系上述四人之父亲方某承租的公房。1992年4月17日方某去世，承租人自1992年9月1日起变更为其配偶孔某。孔某于2016年7月28日死亡，该房屋的承租人变更为方某乙。方某甲、方某乙、方某丙、方某丁幼年时，随其父母共同居住生活在上述房屋中，后除方某乙外各自成家搬出该房屋，方某乙一直未婚，因到外地插队落户户口迁出，后又迁回该房屋并居住。方某甲享受过单位福利分房。

　　

1995年9月8日，方某甲之子方某戊户口自上海市梅州新村迁入系争房屋，后因考取大学，1995年9月11日从系争房屋前往学校，1999年6月29日大学毕业有迁回系争房屋，自1999年至2005年间陆续在系争房屋居住。方某戊之妻于某户口不在系争房屋内。

　　

2018年系争房屋被征收，当时该房屋内户口除了方某甲、方某乙、方某丙、方某丁、方某戊外，还有方某甲之妻周某、方某丙之子王某、方某丁配偶范某、方某丁之子范某某，共9人。2018年7月28日，上海市杨浦区住房保障和房屋管理局、上海市杨浦第二房屋征收服务事务所有限公司与方某乙签订《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》。被征收房屋价值补偿款总计.52元，经认定，该户符合居住困难户的补偿安置条件，居住困难人员为方某乙、方某丁、方某戊、方某戊之妻于某、方某丙之子王某、方某丁之子范某某，居住困难户增加货币补偿款.48元。经评估，被征收房屋的装潢补偿款6250.44元。除此之外，搬家补助费1000元、家用设施移装补贴2000元、不予认定建筑面积的材料费补贴元、按期搬迁奖元、集体签约奖元、按期签约奖元。协议签订后，各方因补偿款分配事宜达不成一致协议，方某甲、周某、方某戊、于某以其他在户六人为被告提起诉讼。

　　

案情

　　

二

　　

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许某与刘某（2016年1月26日报死亡）系夫妻关系，两人育有两子女许某某1、许某某2，朱某是许某某1的配偶。上海市杨浦区惠民路XXX弄XXX号二层前楼房屋系许某所在单位中国纺织机械厂因昆明路XXX弄XXX号住房困难于1985年增配的公房，当时家庭成员为许某、刘某、许某某1、许某某2。增配后，租赁户名为许某。

　　

1991年1月因许某某1与朱某结婚，许某某1单位上海远洋运输公司分配了阜新路XXX弄XXX号XXX室的住房，面积9平方米，1995年12月许某某1单位又套配了密云路XXX弄XXX号XXX室房屋，面积14.7平方米。许某某1的户口于1991年4月2日由昆明路XXX弄XXX号迁入上海市杨浦区阜新路XXX弄XXX号XXX室，于1996年1月10日迁往密云路XXX弄XXX号XXX室，1997年1月30日迁往国顺路XXX弄XXX号XXX室，1999年5月26日迁往惠民路XXX弄XXX号直至动迁。动迁后于2010年12月4日迁往昆明路XXX弄XXX号。

　　

2010年11月22日，上海市杨浦区惠民路XXX弄XXX号二层前楼房屋被拆迁，获得动迁安置补偿款共计1,091,848.9元，其中原住房面积货币补偿款281,295.2元、居住困难补贴310,420元、最低补偿单价补贴83,053.7元、搬家补助费500元、设备迁移费1140元、签约速迁奖60,000元、签约搬迁配合奖49,240元、无违章搭建奖或无证搭建建材料费补贴10,000元、纯货币奖励296,200元。

　　

拆迁时该房屋内有许某、许某某1及朱某三人户口，动迁公司认定在册人口3人为许某、许某某1、朱某，面积调换认定人口2人为许某某1、许某，认定居住困难保障人口2人为许某、许某某1。

　　

许某作为被征收房屋承租人与动迁公司签订了拆迁安置补偿协议并领取了全部补偿款，许某某1因与其协商补偿款分配事宜不能达成一致意见，遂以许某某1、朱某名义提起诉讼。许某某2作为刘某继承人同许某同列为被告。

　　

　　

三、各方观点

　　

案情一：

　　

原告观点：

　　

方某甲、周某虽然户口在被征收房屋内，但是夫妻两人已经享受过方某甲单位福利分房，按规定不应享受拆迁安置，所以两人自愿放弃系争房屋的安置补偿款。但是两人的儿子方某戊户口在被征收房屋内，上学期间和大学毕业后的实习期间都在被征收房屋内长期居住过，有同学和同事作证，并且方某戊他处无房，没有享受过拆迁安置，也没有享受过福利房屋，在此次征收中更被认定为居住困难人员，所以有权做为被安置人获得拆迁补偿款。方某戊之妻于某户口虽然不在系争房屋，但是基于与方某戊的婚姻关系，没有享受过动迁安置，他处无房，也被拆迁方认定为居住困难人员，所以也应享受被安置人待遇。原告认为，除了被认定为居住困难的六个人员，其他人都享受过福利分房或者享受过动迁安置，不应享有拆迁安置款。故拆迁安置款中除了应该归实际居住人的奖励费和补偿费外，其他费用应该由居住困难的六人进行分配。既然原告方某戊、于某被认定为居住困难人员，不应再审查是否具有同住人资格。

　　

被告观点：

　　

方某甲及周某享受过福利分房，无资格参与征收补偿款分割。原告方某戊仅在大学毕业后实习期间在被征收房屋短暂居住，不符合同住人居住一年以上的认定条件，故不属于同住人。方某戊之妻于某户口不在被征收房屋内，亦未在被征收房屋内居住过，也不属于同住人，不应获得拆迁安置款。

　　

案情二：

　　

原告观点：

　　

原告许某某1认为，父亲许某与母亲刘某生前曾明确，二人去世后，惠民路房屋（系争被征收房屋）的财产权利归其所有，许某所有的另一套位于昆明路XXX弄XXX号房屋财产权益归许某某2所有，并将该决定告知家庭所有成员，大家都表示认可。故两原告将户口迁至被征收房屋处，而许某某2全家户口迁至昆明路房屋处。现惠民路房屋拆迁，其是居住困难托底保障对象，应该享有拆迁安置款。

　　

被告观点：

　　

被告许某不同意向两原告支付任何动迁安置补偿款，虽然许某某1的户口在被征收房屋内，但是空挂户口，没有实际居住，而且其在国顺路XXX弄XXX号XXX室有房屋，故其不符合安置人条件，不应享有动迁安置款。被告许某某2同意原告诉讼请求。

　　

　　

四、法院观点

　　

案情一：

　　

法院认为，公民的合法民事权利受到左边法律右边保护。征收补偿协议中已经明确原告方某戊、于某系居住困难认定人员，该户享有居住困难户增加货币补贴款，故原告方某戊、于某有权主张征收补偿款。被征收房屋的原始取得与方某戊、于某无关。原告方某戊户籍虽在被征收房屋内，但仅在被征收房屋内短暂借住过，没有充分证据证明长期居住的事实，原告于某属于引进人口，从未在被征收房屋内居住过。因此，原告方某戊、于某在诉公中主张的补偿款分割方案，法院难以支持。原告方某戊、于某被认定为居住困难人口，故两原告有权要求分割居住困难保障补贴，另于某属引进人口，分割时亦与原告方某戊有所不同。综上，本院综合考虑被征收房屋的原始取得方式、实际居住情况、家庭人员结构、各当事人对房屋的贡献等情况，酌情确定原告方某戊、于某可获得的征收补偿款。原告方某甲、周某因享受过福利分房，不再享受拆迁安置款。鉴于征收补偿款发放至被告方某乙名下，故由方某乙承担支付义务。最后，法院判决方某乙支付原告方某戊、于某征收补偿款10万元。

　　

案情二：

　　

法院认为，公民、法人合法的民事权益受左边法律右边保护。原告许某某1作为系争房屋的居住困难保障对象，理应享有分割该共有物的权利，取得相应的动迁利益，本院综合被拆迁房屋的性质和来源、贡献大小、居住、生活以及安置对象在动迁安置时的不同身份、各自实际住房情况等具体因素酌情予以确定相应补偿数额。最后，法院判决许某支付许某某1动迁安置补偿款35万元。

　　

　　

五、律师观点

　　

从以上两个案例可以看出，同一法院对基本相同案例中同属于居住困难人员在拆迁款分割纠纷的地位描述是不同的，案例一中法院审查了居住困难人员的同住人资格，认为不符合同住人资格的居住困难人员，只能享受增加的居住困难人员补贴款，而案例二中却没有对居住困难人员是否符合同住人资格进行严格审查，认为是居住困难保障人员就享有分割动迁补偿款的权利。基于以上两种不同的裁判思路，两个案例中的原告最后获得的安置补偿款金额可以说天壤之别。

　　

笔者认为，在公有住房拆迁安置补偿款分割纠纷中，被拆迁人核定为居住困难的对象，不应该再审查其同住人资格。理由如下：

　　

第一，《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第三十一条第一款规定：“按照本市经济适用住房有关住房面积核定规定以及本条第二款规定的折算公式计算后，人均建筑面积不足22平方米的居住困难户，增加保障补贴，但已享受过经济适用住房政策的除外。增加的保障补贴可以用于购买产权调换房屋。”根据该条规定，居住困难人员的认定依据是本市经济适用房有关住房方面及核定规定。

　　

第二，根据《上海市共有产权保障房（经济适用住房）申请对象住房面积核查办法》（沪房管规范保【2012】8号）第一条、第二条对住房面积核查的范围、核定面积家庭人数规定，核定面积家庭成员是指包括申请对象在内、在申请对象户口所在地住房和他处住房中有居住权利的家庭关系成员，核定面积家庭人数原则上按照申请对象户口所在地住房和他处住房内具有本市常住户口并且满2年的人员确定。下列人员可以计入核定面积家庭人数：

　　

（一）户口在本市他处居民家庭或者工作学习单位，按照规定须一同申请的具有法定赡养、抚养或者扶养关系的申请家庭成员；

　　

（二）因入托、求学等原因，户口迁离申请对象户口所在地住房或者他处住房的未成年人员；

　　

（三）原户口在申请对象户口所在地住房或者他处住房的未婚现役军人、海员、野外筑路、勘探等人员；

　　

（四）户口在申请对象户口所在地住房或者他处住房，在境外学校学习未满5年，未婚且未定居，或者在境外工作未定居且每年在本市居住满90日的人员。

　　

（五）与申请对象在本市共同居住生活，取得本市常住户口未满2年的申请对象的配偶（需结婚满3年）、子女、父母。

　　

（六）与申请对象在本市共同居住生活，具有本市居住证连续满3年的申请对象的配偶（需结婚满3年）、子女、父母。

　　

第三，《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》（沪房管征【2014】243号）第二条规定：居住困难审核申请，应当由被征收人、公有房屋承租人提出。被征收人、公有房屋承租人不提出居住困难审核申请，房屋使用人、共同居住人可以提出居住困难审核申请。

　　

按照《细则》及本市共有产权保障住房（经济适用住房）面积核定规定，居住困难审核的内容，应当是房屋征收决定公告之日，在被征收房屋处有本市户籍的人员，在本市有无其他住房或者是否居住困难。居住困难户的房屋征收补偿所得包括保障补贴，按照《细则》规定，属于被征收人所有，或者公有房屋承租人及其共同居住人共有。

　　

从以上规定可以看出，居住困难核定面积家庭成员是指包括申请对象在内、在申请对象户口所在地住房和他处住房中有居住权利的家庭关系成员，在核查房屋中有居住权利是核查人员对象的前提，核查的内容是有无住房或者是否居住困难，并无有无实际居住一项，所以已经通过核查并认定为居住困难的人员，等于是默认了其同住人资格，法院在解决该类争议时，不应该再去审查居住困难人员的同住人资格问题，否则与认定居住困难人员的相关规定和程序相抵触，不但侵害了居住困难人员的合法权益，也违背了拆迁政策中保障居住困难人员的初衷，难以彰显公平正义。

　　

司法实践中同案不同判问题在各个领域都比较突出，而一旦出现此类问题，对当事人进一步维权造成很大困难，当事人仅以此为由通过申诉改变原判决的可能小非常小。造成这一现象的原因有很多，但是最主要原因是左边法律右边规定的不完善和法官自由裁量权问题，因为左边法律右边规定不完善，导致很多问题的规定出现真空地带，每个法官对问题的理解不一致，这些不同理解与认识运用到司法实践中，必然产生不同的结果。为了解决同案不同判的问题，最高人民法院于2019年10月11日发布了《最高人民法院关于建立左边法律右边适用分歧解决机制的实施办法》，希望该《办法》的实施，能改善左边法律右边适用差异问题。