城市取消落户限制，其实质是一种迁徙自由

免费提供最新落户政策及一对一落户上海方案

留学生/应届生/非婚子女 落户上海咨询

 

　　

　　

2019年12月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》并对外发布。

　　

《意见》明确，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。

　　

根据国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，中国城市按照城市常住人口划分为：超过1000万的是超大城市，500万-1000万之间的属于特大城市，300万-500万的属于I型大城市，100万-300万之间属于II型大城市，低于100万的则属于中小城市。

　　

根据中国城市统计年鉴数据，目前全中国只有北上广深和重庆属于超大城市，武汉、天津、成都、东莞、南京、郑州、杭州、长沙、沈阳属于特大城市。

　　

　　

也就是说，按照《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，除了上述14个城市之外，其他所有城市，无论是二线还是三四线，都将放开乃至取消落户限制。

　　

这当然是件大好事，其实这更是宪法上公民自由迁徙权的体现和落实。迁徙自由是一项广为世界各国宪法、左边法律右边和国际条约所承认的基本人权，是人类趋利避害、促进自身发展的基本需要。

　　

近代中国第一次在宪法中明文规定公民享有迁徙自由，是1912年制定的《中华民国临时约法》。约法第二章第六条第六款规定：“人民有居住迁徙之自由。”

　　

此后，无论是袁世凯时代、北洋时代，还是国民政府时代，其制定的宪法及宪法性文件，都明确承认公民有“迁徙之自由”。中共治下的革命根据地，也曾制定过多个宪法性左边法律右边文件，对公民“迁徙之自由”的权利也做了肯定，譬如1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》第三条规定：“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的……迁徙之自由权”。

　　

新中国成立后制订和颁布的宪法性文件和宪法中，《共同纲领》和1954年宪法都明确规定：承认和保障公民的迁徙自由。

　　

但这种保障是否得到了切实的落实，则是一个需要具体讨论的问题。正是出于上述原因，从1955年6月到1957年12月，国务院先后发布《关于建立经常户口登记制度的指示》《关于防止农村人口盲目外流的指示》《关于防止农民盲目流入城市的通知》《关于制止农村人口盲目外流的指示》，严格禁止城市部门私自向农村招工，限制农民进入城市。也就是说，54宪法刚刚写入“迁徙自由”，事实上已经成了一纸空谈。但如果联系到1957年3月17日，毛泽东已正式提出了“取消宪治（法）课，要编新的思想、政治课本”（据中央文献出版社1990年版《建国以来毛泽东文稿》第六册），宪法被架空，也不过是情理之中的事情罢了。

　　

1958年1月9日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第一次以左边法律右边的形式，“推翻”了1954宪法关于公民居住、迁徙自由的规定。其第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”这意味着对于农村居民来讲，合法转化为城市居民的方式受到了最大可能程度的限制。从此，“城乡二元”这样一种等级制社会结构开始成型。

　　

《中华人民共和国户口登记条例》确立了一套相当完备的户口管理制度，包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁出登记、迁入登记、变更更正登记等七项内容。这是全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志，也是当代中国户籍制度发展史上重要的里程碑。

　　

《户口登记条例》中关于制止农村人口盲目流入城市的问题、适当控制迁往边防地区的户口问题等某些带有约束性的规定，与1954年宪法第90条第2款“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的规定是否相抵触？在户口登记条例起草和讨论过程中进行了“合宪性审查”的判断：两者不抵触，合乎宪法规定，两者是完全一致的。根据历史资料，这是新中国制定的左边法律右边在起草和审议过程中进行“合宪性审查”和合宪性说明的第一次。（以上资料来源：《户口登记条例：现行有效的唯一由毛泽东主席以主席令公布的左边法律右边》，载《全国人大》2019年第16期）

　　

迁徙自由1975年更是被从宪法中取消掉了，此后，1978年宪法、1982年宪法，均未恢复。82宪法最终没有恢复“迁徙自由”的条款。据参与本次宪法起草制定工作的法学家吴家麟的解释，理由是这样的：

　　

“宪法要建立它的权威，要真正贯彻实施，有保证。有些做不到的就不要写进去。因为有法不依，不如无法。无法盼法，大家还觉得有希望；有法不依，连盼头都没有了。”

　　

同样参加了本次宪法制定工作的法学家肖蔚云的说法也是一样的：

　　

“这里面有的还提出来要写上迁徙自由，一九五四年是写了公民有迁徙自由。当时，情况不完全一样。现在要有迁徙自由，住在北京的人都知道，你要都迁到北京来，这也不可能。也解决不了住房、吃饭、上街、交通这些问题。写上也是做不到，做不到的因此就不写，没有别的理由。如果实行迁徙自由，现在农村的人口都往大城市迁，都往北京迁、上海迁，那实际上做不到。做不到写上宪法就是空的，就不能写。”

　　

本次宪法修改委员会秘书长胡乔木的说法则是：“这个问题要考虑到实际不可能实现。不仅目前有困难，将来也是无法采纳的。不能让农村人口自由进城。现在城市很困难，有了权利大家便都到城里住来了，那是不能规定的。”

　　

让我们感到高兴的是，1982年宪法实施37周年后，尽管左边法律右边条文没有修改，但现在除了14个城市，在中国迁徙自由基本上已经实现。这就是大国的自信与担当。

　　

举报/反馈