户籍制度改革“历史性突破”？其实还远远不够

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这是专栏“人在包邮区”的第17篇文章。

　　

前不久，国务院发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《方案》）提出了“户籍制度改革取得历史性突破”的口号，要求放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。按照“七普”数据，我国现有城镇常住人口9亿多人，其中流动人口规模近4亿；与“六普”相比，人户分离人口增长88.52%，流动人口增长69.73%。让流动人口能在城市里安居乐业，是“以人为核心的新型城镇化”的基本前提。

　　

人口流动对经济发展的贡献是学界公认的。美国学者的研究发现，移民为纽约市贡献的GDP约占该市GDP总量的四分之一。中国学者的研究也发现，1978-1989年，流动人口对中国经济增长的贡献达到空前绝后的57.79%；在1988-1991年期间的流动人口管制导致这一数据降至历史低点（-3.4%），1992年“南巡谈话”之后才有所回升；本世纪以来流动人口对中国经济增长的贡献率维持在40%以上。然而，我们的政策有没有给予流动人口足够的保障呢？

　　

《方案》指出，“户籍制度改革及其配套政策尚未全面落实”。户籍就是流动人口头上的第一道枷锁。我国的1954年宪法已经把公民的自由迁徙权明确列入。然而之后，这一条不仅在实践上未能得到执行，甚至在文本上也被删去了，至今都没有恢复。陆铭教授指出，在当代中国，劳动力跨地区流动和定居的制度障碍比欧盟国家间的障碍还大，中国一些大城市对于外来人口获得本地户籍设置的条件，比欧美国家对外国移民获得居留权的门槛还要高。

　　

当前，我国一些城市已经在逐步放宽户籍政策，例如江苏苏州、浙江温州等地都提出了租房即可落户的政策，苏州和南京在积分落户时还实行了居住证年限和社保年限互认。然而，国家提出“户籍制度改革”已经二十多年了，改革的步子还是太小、速度还是太慢了。《方案》也只是提出“放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”。“放开放宽”早就在做了，这一“试行”不知道又要“试行”多少年呢？

　　

　　

在我看来，户籍制度改革的重点不是“改”，而是“革”，即取消户籍制度。《方案》提出的“历史性突破”相对于历史而言确实是个突破，但是相对于未来而言还远远不够。取消户籍制度不是让人们都流向大城市，而是允许人们用脚投票，自由选择向往的生活。让每个人都能选择最适合发展和生活的地方，这才是真正的“为中国人民谋幸福”。

　　

在浙江的安吉，一个数字游民公社正在兴起。来自大城市的年轻人改造了废弃的竹木加工厂房，在这里从事设计、互联网、文字、外贸等各行各业的工作。当然他们中的很多人也未必长期在此定居。其实，“城里人”和“农村人”的身份本来就应该是可以自由选择和切换的。前几年流行离开北上广“去大理”，而一些大理本地人则出租或出售自家的房子到城里寻求更好的生活，双方各取所需，岂不美哉？

　　

也许有人说，数字游民太高端、不接地气。其实农民也完全可以。如果没有户籍制度和相关公共服务配套的阻碍，农民想进城送外卖也可以，想留在家里种地也可以，那么最终的结果就是——城乡收入差距将逐步缩小直至几乎为零。就好像中学物理都会学到的“连通器原理”，在一个U型管中注入液体，只要中间没有阻碍，U型管两边的液面一定会平齐。特别是在一些自然资源极其匮乏的贫困地区，放开移民不仅能给城市提供更多的劳动力，也能缓解农村人口与资源的矛盾，同样是一举两得。

　　

　　

在很多欧美国家，长期居住的外国人都可以享受教育、医疗等基本公共服务。法国的留学生享受和本地学生一样的学费减免，所有社会福利都与本地学生一致，住房有补贴，坐车有补贴，看电影有补贴。中国留学生因为疫情管控不能回国，法国政府便每周给他们发放生活物资，学校还给他们发现金补贴。当然，并非所有的欧美国家对待外国人都如此友好，但是我国一些城市在封控期间外卖小哥和快递员只能睡公园，我们的城市管理者有没有感到一丝羞愧呢？

　　

《方案》指出，我国“城镇基本公共服务尚未覆盖全部常住人口”，在这些基本公共服务中最让人揪心的就是教育。9月27日，教育部在新闻发布会上宣布，2021年我国义务教育阶段进城务工人员随迁子女总规模达到1372.4万人，其中在公办学校就读和享受政府购买民办学校学位服务的比例达到了90.9%。不过教育部没有公布的是，这一千多万随迁子女中有多少能在父母打工的城市高考。

　　

如果说户籍是流动人口面前最大的拦路虎，那么孩子的教育问题就是他们最大的后顾之忧。就像蒋能杰导演指出的，“城市需要我父母的劳动力，但也没有考虑解决我上学的问题”。打工人在乡村与城市、城市与城市间迁徙，为了更好的生活而拼搏，而他们的子女必须在流动和留守之间艰难抉择。父母的牵挂和大城市的排斥始终在拉扯着他们。

　　

　　

学籍，就是跟户籍相似且相关的另一个套在流动人口头上的枷锁。2014年开始，教育部在全国推进统一的电子学籍管理系统，本意是防止适龄儿童因为转学、升学而导致辍学。结果到了2016年，教育部又发通知强调，“学籍的主要功能是记录。学籍是学生入学的结果，不是前提条件”。显然，各地实际上已经把学籍作为了入学的前提条件。在北京，如果你没有北京学籍，不只公立学校，连私立学校也上不了。而要办理北京学籍就需要办理“五证”，“五证”又衍生出许多“证中证”（“5证变成28证”），并且具体的审核标准各区不一致、每年不一致，我在北京生活的时候就听说了很多家长为了北京学籍跑断腿的故事。

　　

每个孩子都有一个唯一的身份证号，为什么还要一个学籍号呢？《义务教育法》里没有半个字提到学籍，而且规定对于父母不在户籍地工作的，“当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”，既然如此，为什么还要区分“北京学籍”“上海学籍”呢？

　　

事实上，在这些年户籍制度改革缓步推进的同时，学籍又成了另一种“户籍”。孩子在居住地入学是天经地义的，教育供给应该是跟着人而不是户籍走的。有人说，学籍涉及到高考的公平性问题，如果不限制学籍，人们都会到高考容易的省市去高考了。其实这恰恰是正确的方向。各省市的高考难易程度不同本来就是不公平的，如果放开户籍和学籍，让人们自由选择高考的地点，那么那些“简单模式”的省市就会涌入更多的考生，那些“地狱模式”的省市的考生会减少，最终还是会回到上面说到的“连通器原理”——各省市高考的难易程度最终会拉平。这不正是教育公平应该做到的吗？1949年，毛主席率领中国工人和农民的先锋队“进京赶考”；70多年过去了，让农民工的子弟们也能“进京赶考”，才是向人民、向历史交出的合格答卷。1949年，毛主席宣布中国人民站起来了，如果4亿流动人口的孩子都能与本地人一样平等接受教育，到那一天他们才真的站起来了。

　　

　　

前面我们讲到，应该允许人们在城乡之间自由迁徙。那么一定有人会问，大城市房价那么贵，农民工怎么买得起呢？的确，现在很多农民工只能住在城中村、群租房等条件恶劣的地方。让农民工可以申请公租房、廉租房、共有产权房是解决方案之一，但还没有触及问题的本质。问题的本质不是他们挣得少，而是他们拥有的最宝贵的资源——土地——没有被合理估价、更不被允许自由流通。他们住不起好房子不是他们自己造成的，而是政策造成的。

　　

我出生在苏北农村，前几年父母在自家的宅基地上盖了新房子，左邻右舍也都新盖了，结果现在我家东边、南边、西边的新房子全都空着，因为房主在城里做生意或者打工，只有逢年过节才会回来。既然不住在农村，为什么他们还要在农村盖房子呢？因为在当前的户籍制度下他们大概率还要回农村养老。现在全国各地的农村到处都有很多破败的老屋，因为年轻人进城打工，这些房子只能空置或者住着留守的老人和儿童。

　　

想象一下，如果取消户籍制度，让农民工可以带着全家进城定居，他在农村的宅基地自然会被闲置，那么政策就应该允许并且鼓励他将老家的宅基地重新变为耕地，新增了耕地就可以新增建设用地指标，农民可以把相应的建设用地指标有偿转让给他现在生活的城市。这样就是一举三得：既解决了农民进城后的住房问题，又缓解了大城市建设用地指标的紧张状况，还减少了农村土地资源的浪费，何乐而不为呢？

　　

　　

这个方案并不是我拍脑袋想出来的，而是在上海、成都等地早就小规模试点过，黄奇帆更是曾在重庆正式推行，然而因为某些原因，这些有益的探索都没有得到推广。相反，一些地方为了换取城镇建设用地指标，违背农民意愿，简单粗暴推进合村并居，农民“被上楼”“被城市化”的状况引来很大争议。二者的做法是大同小异的，差别只在于有没有让农民自由选择。我父母偏爱田园生活，于是自己翻新了宅基地的房子；而他们的一些朋友更看重城市生活的便利，于是选择了“进城”“上楼”。

　　

也许有人会说，如果给了农民自由选择的权利，万一农民进了城生存不下去，老家的宅基地又没了，岂不是再无立足之地？说这话的人跟我们的很多政府官员很像，总爱把老百姓想象成三岁小孩，用现在流行的话说就是“爹味儿”十足。城里的房子早就可以自由买卖，也没见哪个城里人卖了房子去睡桥洞的，凭什么认为农民就会这么傻呢？像“家庭联产承包责任制”这样重大的改革，就是安徽凤阳一群大字不识的农民商量出来的。“实践是检验真理的唯一标准”，农民的实践也是实践，凭什么要限制他们的实践呢？这样的限制，不是枷锁又是什么呢？

　　

　　

小结一下，户籍制度改革也好，让随迁子女能上学也好，都是国家提了若干年的政策，但是落实起来一直困难重重。归根结底，是因为当下的一些地方政府选择性地无视流动人口对经济的巨大贡献，而是把他们建构为一种“应当被谴责的他者”的形象，把不合理的制度造成的问题推到流动人口身上，将其归结为种种“城市病”的根源，使之与城市居民相对立，以此掩盖自身利益的小算盘，并为不合理的制度背书。

　　

对人口流动的不合理限制不仅会导致一国整体经济效率的下降，也将损害我们所珍视的公平和正义。我们每个人都可以是流动人口，我们每个人都应当享有自由流动的权利。流动人口身上的三道枷锁，就是我们每个人身上的三道枷锁。

　　

扩展阅读：熊易寒，《城市化的孩子:农民工子女的身份生产与政治社会化》，上海人民出版社，2010年8月。

　　

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