上海人才居住证反思居住证制度：以上海为例

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加快户籍制度改革”之后，各界对户籍制度改革有了更高的期盼。7月30日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，强调要“进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策”，而户籍改革的最终目标是“进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”。

我认为，此次户籍改革有三个重要特点，一是实行城乡统一的户口登记；二是户口的迁入条件以合法稳定住所、合法稳定职业为基本条件，三是以经常居住地为登记形式。在这些措施之中，尤其以居住证最为要紧，而各地政府也在紧锣密鼓地推进居住证制度，试图将其作为户籍改革的载体。但居住证真的能够承担户籍改革的重任吗？我们不妨以国内最早实行居住证的上海为例，看看其中的利弊得失。

上海自开始实行人才居住证，本意是想通过此种办法在现有的户籍制度下为上海引入更有竞争力的人才。在2013年后，人才居住证制度又变为居住证制度，最大的变化就是对居住证持证人的“条件管理”相对弱化，取而代之的是通过设置相应的指标体系，对持证人进行“积分管理”。根据2013年7月1日施行的《上海市居住证管理办法》，居住证实行“积分制”，持证人可凭分值享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。

以居住证制度应对僵硬的户籍管理制度，看起来这是一个进步，实际上并不一定，甚至因此给居民带来了更多的不便。首先，当初为了公民便利而推出的身份证最终并没有惠及公民，除了旅游的便利外，身份证无法取得原先所预想的各种效果，很多事务的办理除了居民身份证外，同时还需要携带户口簿和居住证。

2012年9月1日起，公安部在上海、天津、上海、重庆、、深圳等6个流动人口较多的城市，实施允许非本市户籍就业人员和高等院校的在读大学生异地提交出入境证件申请的便利措施。留学生落户政策根据该措施，凡是需要在这些城市申请护照的，需要提交户口簿和居民身份证，同时还需要提交居住证以及人力资源和社会保障部门出具的在就业地连续一年以上缴纳社会保险的证明。这个规定当然是为了方便那些在这六个城市居住的非户籍居民，但问题并非那么简单，想要办理护照者必须携带户口簿和身份证，同时还需要提交居住证和人力资源和社会保障部门出具的在就业地连续一年以上缴纳社会保险的证明。

办理过居住证的人都知道，当你想申请居住证时，就必须提交身份证，换句话说，如果没有身份证那就无法办理居住证。从这个意义而言，身份证和居住证两个证件只需要一个即可。更为重要的是，如果非户籍居民是一般家庭户也就罢了，他可以让其家人将户口簿寄送过来；但是需要注意的是，很多非户籍居民也是集体户，这就意味着他必须回原籍才能够办理——而这已经和为了方便办理护照的初衷相违背，有时间回原籍办理户籍证明，为何还要在这些城市申办护照？

其次，很多人会因为各种各样的原因而办理不了居住证。尽管《上海市居住证管理办法》规定只需要“合法稳定居住”和“合法稳定就业”就可以申领居住证。但“合法稳定居住”需要一系列文件进行证明。《上海市居住证申办实施细则》规定“合法稳定居住”需要提交拟在本市居住6个月以上的住所证明。而该《实施细则》第四条规定，“居住在自购住房的，提供相应的房地产权证复印件。居住在租赁住房的，提供由房屋管理部门出具的房屋租赁合同登记备案证明复印件。居住在单位集体宿舍的，提供单位出具的集体宿舍证明。居住在亲戚朋友家的，提供居委出具的寄宿证明。”看起来这些规定都不过分，但是在实际运作过程中，基于各种各样的原因，租赁住房群体的房东往往不愿意配合租客进行房屋租赁登记备案。于是这部分群体尽管有“合法稳定居住”，也无法获得住所证明。

也正是如此，尽管上海的居住证制度推出这么多年，但是办理的人员并不多。根据上海市公安部门最近统计的信息，上海全市现有非户籍人口1100.09万人。其中共办理《上海市居住证》107.14万人，办理临时居住证456.02万人，未办证者达到536.93万人。原因就在于对很多群体而言，它们可能永远无法获得“合法稳定居住”的证明。

我不怀疑居住证制度的良苦用心，必须指出的是，当初在推出户口簿、暂住证和居民身份证这些制度的初衷也是不错。留学生落户但最终的结果是这些措施的出台不是便利，反而使得居民的出行更加繁琐。以身份证为例，当初为了为公民便利而推出的身份证最终并没有惠及公民，除了旅游的便利外，身份证无法取得原先所预想的各种效果，很多重要证件的办理除了居民身份证外，同时还需要携带户口簿和居住证。那么居住证的推出能够改善这个境况吗？至少从上海的实施情况来看，并没有达到便民的目的——非户籍人口办理护照时还是户口簿、身份证和居住证三证缺一不可。

更为重要的一个情况是，居住证制度未必能够承担户籍改革的重任，甚至可能因为居住证制度的实施而让户籍制度更加混乱。

首先，各地分割的居住证制度阻碍了劳动力在全国市场的自由流动。留学生户口按照《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，“以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利”。在劳动力流动日益频繁的今天，一个人不可能在一个城市终其一生，当他刚刚取得这个城市的户籍时却要转到另一个城市工作，这意味着他此前的努力都付诸东流。由此可见，各自为政的居住证模式或将阻碍劳动力在全国范围内流动。

其次，政府主导的落户标准与市场所需要的劳动力背道而驰。从目前为止，各地都是设想通过居住证制度筛选出当地所需要的劳动力。这种办法看起来很科学很规范也便于操作，但最终是一只中看不中用的绣花枕头。因为目前的各种条条框框，无非是政府提供了一种选马的标准。但是这种以政府标准筛选出来的马匹能不能经受市场考验，还有待进一步观察。